C’est quoi donc la bonne Gouvernance ?

La gouvernance n’est pas une panacée, c’est seulement un outil qui pousse le management à être orienté résultat.

De temps en temps un mot est à la mode. Les jeunes et les politiciens nous étonnent par le recours à un vocabulaire nouveau et même parfois bizarre. Et voilà, qu’avec le projet du millénaire des Nations Unies, nos politiciens utilisent fréquemment une antienne « la bonne gouvernance ».

Appliquer la bonne gouvernance est un grand souhait. Mais c’est quoi donc la gouvernance ?

C’est un concept qui a été initié par la Banque Mondiale afin d’aider les pays à gérer de manière rationnelle les ressources humaines, naturelles et financières dont ils disposent. En outre et compte tenu de la globalisation, la Banque Mondiale a adopté le concept de la gouvernance pour faire face aussi aux problèmes engendrés par la concurrence au niveau mondial.

La gouvernance n’est pas un slogan ou des généralités mais bel et bien une méthode de gestion des deniers de l’état ou de l’entreprise. C’est une approche coordonnée et holistique qui oblige l’organisation à définir ses objectifs, le rôle de chacun de ses membres et les résultats attendus de la réalisation des projets et institue la responsabilité individuelle à tous les échelons.

Après avoir définit la gouvernance et ses conditions de réussite, cet article déroulera le processus de la gouvernance et traitera des moyens d’analyse de l’efficacité d’une institution.

 La gouvernance

Vous avez pensé à réaliser un projet et vous avez créé un service, une fonction ou une entité quelconque, dans un environnement bien défini. Vous avez ensuite exercé votre volonté en fixant à cet organisme ou à cette fonction un objectif à atteindre et alloué un budget en conséquence. C’est tout le long de ce processus, de la pensée à l’action à entreprendre pour atteindre l’objectif fixé que la gouvernance entre en jeu.

 C’est un concept dont la finalité est d’amener un organisme ou une fonction à atteindre, à moindre coût, l’objectif fixé, qui est par ailleurs sa raison d’être. C’est la recherche d’un management orienté résultat. (Results-Based Management RBM)

Ce concept ne concerne pas uniquement les instances étatiques mais aussi le secteur privé et les organisations non gouvernementales.

Il est vraiment superfétatoire de l’appeler la Bonne Gouvernance, car il n’y a pas de bonne ou mauvaise gouvernance. Soit qu’il y a de la gouvernance soit qu’il y a de la corruption ; du népotisme et de l’incompétence, point c’est tout.

Ce concept ne peut être appliqué à un projet sans lui fixer les conditions de réussite.

Conditions de réussite

Un projet quel qu’il soit ne peut réussir sans disposer prérequis étudiés. 

Prérequis

Il faut que le projet soit :

• Déterminé avec une portée sociale, économique, environnementale, ou humaine…et vise la réalisation d’un objectif bénéfique et rentable ;
• Défini pour une période donnée ;
• Conçu d’une manière participative ;
• Doté de critères mesurables d’obtention de la qualité recherchée.

Un exemple fictif pour fixer les idées : compte tenu de la rareté des ressources hydriques, on considère un projet   visant à assurer l’alimentation de la population du Maroc en eau, pour les 30 années à venir.

On a le financement du projet ou on peut lui trouver le budget nécessaire par le biais de montages financiers.

Mais, il est impératif de décliner ce projet avec toutes les parties prenantes, vu que chaque région a sa spécificité et que les besoins de la campagne, de la ville ou de l’industrie sont différents.

En outre, on doit définir des normes de la qualité de l’eau à fournir, conformes aux directives de l’organisation mondiale de la Santé et les quantités d’eau à stocker et à distribuer par jour, par mois et par année tout le long de la période considérée.

Conditions

Avec tous les prérequis, il faut assurer au projet un environnement et une structure propices à sa réussite. C’est une lutte sans répit contre les polluants et les entraves à la réussite du projet.

S’agissant des polluants :

• La corruption : mettre en place les moyens préventifs et coercitifs afin d’obliger les fonctionnaires ou les salariés et les bénéficiaires à faire la différence entre l’intérêt privé et l’intérêt collectif ;
• Le népotisme : octroyer les postes à pourvoir aux postulants, uniquement sur la base du mérite ;
• L’incompétence : s’assurer que les fonctionnaires ou les salariés ont au départ la formation requise et leur assurer ensuite la formation continue qualifiante aux fonctions dont ils ont la charge.

La lutte contre ses ennemis n’est pas suffisante, il faut aussi se libérer de toutes les entraves en mettant en place une organisation idoine ayant les capacités nécessaires pour prendre en charge la réussite du projet.

Il doit y avoir une organisation (structurelle ou managériale), en adéquation avec les finalités du projet. Cette organisation est une plate-forme qui doit, en fonction des moyens mis en place, arriver aux objectifs tracés, au moindre coût.

C’est la raison d’être de l’organisation qui définit sa structure et cette raison repose sur l’avantage quelle doit offrir à la population ou le gain quelle peut apporter à l’entreprise.

Quel que soit la structure choisie elle doit comprendre les cinq éléments suivants :

• Les règles du jeu qui définissent le rôle de chaque membre dans l’exécution des tâches ;
• La formalisation des relations avec les autres institutions ;
• L’organisation de la structure répond aux objectifs ;
• La gestion efficiente des ressources humaine ;
• La définition des profils requis pour chaque tâche à accomplir.

Si une structure existe déjà on doit l’adapter aux nouveaux objectifs à atteindre en lui fournissant les capacités manquantes, en tenant compte des conditions de réussite précitées.

Ces préalables et ces conditions visent à ce que chaque structure dispose de capacités lui permettant d’arriver aux résultats recherchés au moindre coût.

 Il faut cependant avoir un processus formel qui permet d’atteindre ce but.

Processus de la gouvernance

C’est une méthode déductive qui permet, de définir un projet et une fois qu’il est défini de l’entourer de toutes les garanties pour atteindre l’objectif, à l’échelle macroscopique. Elle est aussi inductive au niveau des composantes du projet, car à partir du résultat escompté on remonte pour définir la structure et les moyens de l’entité à créer.

La Banque Mondiale avait développé un processus appelé : la Gestion Intégrée des Ressources Publiques pour instituer la gouvernance au niveau des états.

Il repose sur huit rubriques interdépendantes et qui constituent le processus de la gouvernance : Le projet de société ; Le budget par programme ; La fiscalité ; Le trésor public ; La comptabilité ; Le contrôle interne ; L’audit ; L’évaluation des choix politiques.

Le projet de société  

C’est une vision politique, qui fixe les desseins nationaux suprêmes et détermine le rôle et la place qu’on veut donner au pays dans le concert des nations.

Ce choix au Maroc, est défini par la constitution, par les discours du trône et par les orientations annoncées, par le roi, lors de l’ouverture du parlement ou toute autre occasion si besoin est.

A la lumière de cette vision qui trace les grandes lignes du projet de société et tenant compte des facteurs de puissance du pays, tout parti politique, définit son projet politique.

Lors des campagnes électorales et même avant, les partis politiques essayent de clarifier leur projet. On a vu, à l’occasion d’élections présidentielles en Europe, un candidat avait annoncé, avec détails, 60 mesures urgentes qu’il allait mettre en œuvre en priorité s’il est élu.

Si vous regarder les partis politiques marocains, à travers leurs sites officiels, un seul parti, pour ceux qui sont sur le web, répond à cette méthodologie, les autres se contentent de généralités et de slogans. (De passage, ceux qui n’ont pas de site n’existent normalement pas politiquement).

Une fois un parti (ou une majorité) est élu, il doit traduire son projet politique en données réalisables, en définissant les capacités à détenir, après l’analyse des contraintes et des limites du Maroc. Il doit en outre, déclarer comment il va le réaliser, non pas avec des généralités et des terminologies oisives mais plutôt en décomposant son projet en composantes, en fournissant des indicateurs quantitatifs et qualitatifs mesurables à court et à long terme pour arriver aux résultats escomptés et en caractérisant les bénéficiaires et les victimes.

Ainsi le projet de société est complété. Les données du projet ne sont pas toutes nouvelles, elles reposent sur celles des projets précédents. Donc tout projet a un actif sur lequel il doit capitaliser et un passif à corriger avec des choix politiques différenciés.

La réalisation du projet de société est progressive. De ce fait, chaque année, le chef du gouvernement fait le bilan de son action devant le parlement et montre des résultats et non des souhaits et donne une visibilité sur l’action de son gouvernement.

 Il n’est pas interdit au gouvernement de réorienter son action ou tempérer ses ambitions, en fonction de la conjoncture, il peut recourir à des cadrages nécessaires à la réussite du projet de société. La seule chose qui compte, c’est d’arriver aux résultats annoncés au moindre coût, humain, financier, social…

Ainsi les investisseurs, les citoyens, les politiciens, les médias...auront une vision claire sur la stratégie nationale. Cette visibilité c’est un gage de confiance et cette confiance est un capital que tout pays cherche à avoir. C’est ce qu’attendent les agences de notation.

Le budget par programme

C’est la budgétisation de toute action entreprise au sein du projet. Sans pour autant penser que le budget de l’état est une caisse où on peut piocher aux grés des événements. La gouvernance requiert un principe simple et clair, pour une meilleure gestion des deniers. Les composantes du projet social retenu, sont incluses dans des programmes de financement. Un budget est subséquemment alloué à chaque composante du projet.

Ces allocations sont définies avec précisions dans des rubriques allant jusqu’à la plus petite action prévue dans le projet et en reliant explicitement chaque dépense engendrée par cette action à un résultat précis et attendu.

La fiscalité

Un des moyens pour trouver les fonds devant financer la réalisation du projet social est la fiscalité. Il faut donc une administration fiscale pour mener à bien la mission et une politique fiscale.

La structure et l’organisation de l’administration fiscale doivent obéir impérativement aux conditions citées au chapitre précédent.

S’agissant de la politique fiscale, elle dépend d’un ensemble de facteurs politiques, culturels et historiques. Ainsi le gouvernement définit le poids de la fiscalité que chaque contribuable doit supporter, les différents impôts à payer et les modalités de déclaration et de paiement de ces impôts.

Cette clarification permet au trésor public de connaitre avec précision le montant de ses recettes fiscales et de donner aux citoyens et aux investisseurs une visibilité sur leurs contributions.

Le trésor public

C’est l’organisme qui dispose et gère l'ensemble des moyens financiers de l’État. Ces ressources proviennent de la fiscalité, des emprunts, des ventes d'actifs publics…

La structure et l’organisation de l’administration du trésor public doivent obéir impérativement aux conditions citées au chapitre précédent.

Il a pour mission de garantir une bonne utilisation des deniers publics afin d’atteindre, au moindre coût, les résultats prévus dans chaque programme du projet social. Il assure non seulement la collecte des recettes mais aussi l’ordonnancement des paiements, selon des règles préalablement définies.

Ce flux important d’argent n’est pas à l’abri de malversations, c’est pourquoi le processus de la gouvernance prévoit des mécanismes de contrôle.

La comptabilité

La comptabilité est un ensemble de mécanismes transparents et clairs d’enregistrement, de traitement et d’analyse, de manière chiffrée, des mouvements des actifs et des passifs de l’état ou de l’entreprise.

 Les règles et les procédures de la comptabilité doivent être normalisées et appliquées au niveau de l’état. On voit ainsi le plan comptable marocain a fait l’objet de plusieurs modifications pour le mettre au niveau des standards internationaux.

La comptabilité doit permettre, à tout moment, de connaitre l’état du patrimoine, la situation financière de l’administration publique ou de l’entreprise. C’est un élément appréciable de contrôle des deniers.

Le contrôle interne

C’est une approche systématique et méthodique de contrôle opérationnel, technique, administratif et financier de chaque entité et à tous les niveaux de l’état.

Il doit permettre de redresser toute défaillance ou tout manquement avant que la situation ne s’aggrave et de connaitre périodiquement, le rendement des individus et de l’institution.

Ce contrôle interne doit chercher à vérifier l'efficacité des performances de l’entité considérée, à mesurer la fiabilité et l'exhaustivité des données fournies et à s’assurer de l’application des lois et réglementations en vigueur.

L’efficience et l’efficacité d’une unité ou un service se mesure en comparant les moyens humains, financiers, techniques… mis en place, au regard des résultats obtenus par rapport aux résultats attendus. Il en ressort ainsi, une idée claire sur le degré opérationnel de cette unité ou de ce service et surtout sur sa raison d’être.

Les données, des rapports périodiques oraux ou écrits, présentées à l’échelon supérieur, doivent être comparées à la réalité sur le terrain lors du contrôle interne pour en vérifier la véracité.

S’agissant de la partie procédurale, elle doit porter sur la vérification de l’application stricte et rigoureuse des lois et des règlements en vigueur.

De cette façon le management aura une idée sur le degré de réalisation de ses objectifs et à connaitre les difficultés de ses subordonnés.

Cette idée claire sur les performances est systématiquement assujettie à la définition de la mission de l’unité ou du service, des attributions et des responsabilités de chaque individu de l’organisation et des résultats attendus à chaque niveau. Par ailleurs, c’est un moyen de parfaire le rendement de chaque entité et chaque individu.

 Le contrôle interne a besoin d’un œil externe pour améliorer le rendement de l’organisation.

L’audit

L'audit doit être un examen formel, mis en œuvre par un organisme indépendant et consistant à corroborer ou infirmer les données du rapport du contrôle interne.

Il doit être effectué par des experts pour juger, d’une manière impartiale, les résultats obtenus, l’état de la gestion des ressources et les conditions de fonctionnement de l'entité auditée.

Qu’il s’agisse du contrôle interne ou externe les responsabilités doivent être définies par rapport aux objectifs fixés et doivent donner lieu à des sanctions. Ainsi les bons rendements sont à récompenser et les manquements sont à redresser, allant jusqu’à des poursuites judiciaires.

L’évaluation des choix politiques

Les échelons subalternes sont jugés par rapport aux objectifs fixés. Ces objectifs répondent à des choix politiques matérialisés à tous les niveaux du projet social.

C’est à ce niveau du processus, que dans les pays évolués, entrent en scènes trois acteurs majeurs de l’arène politique. Les partis politiques, les médias et la société civile qui sont tenus d’être à l'affût pour évaluer les différentes propositions du gouvernement jusqu’au plus petit détail, en particuliers les retombés politiques, sociales, économiques, financières...C’est cette façon de faire qui permet d’informer et d’éduquer l’opinion publique et partant intéresser les citoyens à la politique, d’une part et obliger les acteurs politiques à présenter des propositions cohérentes.

C’est la cohérence dans le choix des objectifs et la précision dans la définition des résultats à atteindre qui sont l’essence même de la gouvernance et partant le progrès, espérés pour le Maroc.

C’est l’audit qui doit permettre aussi de vérifier, d’une manière non partisane, que les choix politiques qui ont conduit aux objectifs fixées répondent positivement ou non aux attentes du pays. Cette évaluation conduira subséquemment à une réadaptation des objectifs aux réalités ou à un changement de gouvernement.

La gouvernance est un processus qui intègre en soit une évaluation systématique de ses performances et de ses déficits.

Moyens d’analyser des déficits de la gouvernance.

L'analyse de l’efficacité de la gouvernance se traduit par les capacités détenues par chaque institution pour réaliser les projets qui sont à l’origine de sa création.

Il s’agit de trouver les outils nécessaires à l’analyse des déficits de la gouvernance, afin de mieux : préparer les projets ; évaluer ex ante les projets ; organiser les structures ; gérer le personnel ; programmer et suivre les projets ; évaluer en interne les projets ; étudier les risques.

Par la suite pour tout écart constaté faire des propositions pour y remédier. Ce diagnostic est adopté par la Banque Mondiale sous le nom sadci est composé de 12 étapes.

 1.  Première étape : il s’agit de vérifier si des résultats sont définis et quelle est méthode suivie pour les définir par les concepteurs du projet et les donneurs d’ordres : (exemple approvisionnement en eau cité plus haut) :

a.    Quelle est la raison d’être de l’organisation ? (créer un organisme qui assure l’approvisionnement en eau pour 30 ans) ; 
b.    Quel est le financement ? (un emprunt « e » à contracter ou une taxe « t » à instaurer) ; 
c.    Comment les résultats par composante sont définis ? (pour la composante population, une bonne hygiène selon certaines normes définis ou à définir) ;
d.    Quels sont les bénéficiaires et les victimes ? (les bénéficiaires sont les ménages et les victimes sont les gens dont les barrages ont envahi leurs terres ou ceux dont les canalisations passent par leurs propriétés) ;
e.    Quels sont indicateurs de réussite ? (une quantité « p » et une qualité « q » d’eau à fournir à chaque ménage selon des normes nationaux ou internationaux).

   2. Deuxième étape : il faut s’assurer de l’existence des moyens à mettre en œuvre (à mobiliser ou à acquérir) et leur adéquation avec la mission. Les coûts de ces moyens sont à calculer et les règles de leur gestion doivent exister. C’est les résultats attendus qui déterminent les besoins et non pas l’inverse. L’organisation a acheté un million de mètres linéaire de canalisations de 20 pouces et on se demande combien d’eau ces canalisations vont fournir aux ménages. La règle à suivre est plutôt de se demander, si on voulait approvisionner les familles de la quantité « q » combien faut-t-il acquérir de canaux ?

  3. Troisième étape : il faut savoir Qui fait quoi, en s’assurant que les tâches dévolues à chaque acteur, à tous les niveaux du projet, sont définies avec précision et conformes aux règles et aux lois en vigueur. S’assurer aussi qu’à chaque tâche correspond une qualification nécessaire et définie préalablement. De ce fait, une monographie d’emploi doit exister, qui pour chaque poste décrit les actes à exécuter et les qualifications requises pour chaque tâche.

4. Quatrième étape : c’est de s’assurer de la codification de manière formelle, des relations au sein de l’institution, entre ses différentes composantes qui interviennent directement ou indirectement dans l’exécution d’une tâche du projet. Ainsi les responsabilités seront définies et éviter toute entrave à la marche du projet.

5.  Cinquième étape : il faut assurer de l’existence et de la conformité, des lois et textes réglementaires et même les us et coutumes avec les besoins d’exécution du projet social. C’est à ce niveau que les pouvoirs exécutif et législatif doivent s’accorder pour mettre en place tout l’arsenal législatif nécessaire à la réussite du projet social ou mettre à jour ceux qui existent afin d’éviter toute contradiction avec les besoins des projets nouveaux.

6.   Sixième étape : c’est la détermination des déficits dans clarification de manière formelle ou informelle des relations avec les institutions externes. (le pouvoir exécutif, le pouvoir, législatif, le pouvoir judiciaire, les média, la société civile, les entreprises privées…)

7.   Septième étape : c’est la recherche des déficits dans le domaine de l’organisation à tous les échelons. C’est, en particulier, la vérification de l’application des données vues au paragraphe conditions de réussite.

8.  Huitième étape : la gestion des ressources humaines est un facteur important dans le processus de la gouvernance. en effet, le bien être du personnel est une condition sine qua none de la réussite de l’organisation. Cette étape est dédiée à vérifier que tous les soucis du personnel, du recrutement à la retraite, sont pris en considération. La formation continue, la promotion, la rémunération, les œuvres sociales, la représentation syndicale…sont à adresser selon des normes permettant d’atteindre les résultats attendus et d’évaluer leurs couts financiers, par rapport au rendu offert aux bénéficiaires du projet.

9.Neuvième étape : il s’agit de déterminer si les exécutants de la mission, à tous les échelons, ont les qualifications requises. Sinon évaluer les déficits en formation les empêchant d’arriver aux résultats attendus dans les normes définies auparavant.

10. Dixième étape : le milieu ambiant ou l’environnement peuvent avoir des impacts négatifs sur l’organisation, à cet effet une évaluation de ces impacts à faire, qu’ils soient de nature : humaine, politique, financière, économique, médiatique...

11. Onzième étape : c’est la synthèse de tous les déficits par domaine : formation, management, communication…

12. Douzième étape : à chaque déficit énuméré à la Onzième étape lui sera proposée une action à entreprendre, afin d’entreprendre les ajustements vitaux et partant donner à l’organisation les capacités nécessaires à l’exécution de la mission qui est sa raison d’être.

Il est illusoire de penser que la présentation de ces douze étapes est exhaustive. Pour pouvoir analyser les déficits, il faut procéder méthodiquement et sans omissions, et à chaque étape de cette analyse faire correspondre un formulaire représentant une checklist normalisée, à remplir par des auditeurs spécialisés, et regroupant toutes les actions du projet et tous les déficits relevés.

La gouvernance n’est pas une panacée, c’est seulement un outil qui pousse le management à être orienté résultat. De la conception à l’exécution de tout projet, elle intervient dans le but d’aider à rationaliser toutes les actions aux fins d’arriver au moindre cout aux résultats escomptés au bénéfice d’une certaine clientèle.

Nonobstant toute complexité apparente dans l’analyse des déficits d’une institution, la méthodologie des moyens d’analyse des déficits en gouvernance et les moyens informatiques actuels permettent de donner dans des délais raisonnables l’état des lieux.

Depuis les années 90 le ministère de la fonction publique marocain organise des séminaires et effectue des évaluations par des experts internationaux en matière de gouvernance. Des progrès sont constatés, mais la résistance au changement est forte. La réussite dans l’instauration de toutes les règles de la gouvernance repose essentiellement sur la volonté politique.

Et je me demande si on peut donner par hasard un coup de pousse à la gouvernance, il suffit que tous chefs de services à tous les niveaux de l’administration marocaine, volontairement définissent la mission, les attributions, les tâches de leurs subordonnés et les résultats attendus de chaque individu.

 La plupart des données de cet article sont tirées du séminaire «Réforme   économique et bonne Gouvernance » animé par le docteur Alain TOBELEM, à l’École Nationale d’Administration, du 13 au 16 octobre 2003.